ประวัติความเป็นมา
การจัดรูปแบบขององค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งเป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบ หนึ่งที่ใช้อยู่ในปัจจุบันได้มีการปรับปรุงแก้ไขและ วิวัฒนาการมาตามลำดับ โดยจัดให้สภาจังหวัดขึ้นเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2476 ตามความในพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 ฐานะของสภาจังหวัดขณะนั้นมีลักษณะเป็นองค์การแทนประชาชนทำหน้าที่ ให้คำปรึกษาหารือแนะนำแก่คณะกรรมการจังหวัดยังมิได้มีฐานะเป็นนิติบุคคลที่ แยกต่างหากจากราชการบริหารส่วนภูมิภาคหรือเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นตาม กฎหมายต่อมาในปี พ.ศ. 2481 ได้มีการตราพระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 ขึ้นโดยมีความประสงค์ที่จะแยกกฎหมายที่เกี่ยวกับ สภาจังหวัด ไว้โดยเฉพาะสำหรับสาระสำคัญของพระราชบัญญัติฯนั้นยังมิได้มีการเปลี่ยนแปลง ฐานะและบทบาทของสภาจังหวัดไปจากเดิม กล่าวคือสภาจังหวัดยังคงทำหน้าที่เป็นสภาที่ปรึกษาของขณะกรรมการ จังหวัดเท่านั้นจนกระทั้งได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2495 ซึ่งกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชาข้าราชการ และรับผิดชอบบริหารราชการในส่วนจังหวัด ของกระทรวง ทบวงกรมต่าง ๆโดยตรงแทนคณะกรรมการจังหวัดเดิม โดยผลแห่งพระราชบัญญัติฯนี้ทำให้สภาจังหวัดมีฐานะเป็นสภา ที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัดแต่เนื่องจากบทบาทและการดำเนินงานของสภา จังหวัดในฐานะที่ปรึกษา ซึ่งคอยให้คำแนะนำและควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของจังหวัดไม่สู้จะได้ผลตาม ความมุ่งหมายเท่าใดนักจึงทำให้เกิดแนวคิดที่จะปรับปรุงบทบาทของสภาจังหวัด ให้มีประสิทธิภาพโดยให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนในการปกครองตนเองยิ่งขึ้นในปี พ.ศ. 2498 อันมีผลให้เกิด “องค์การบริหารส่วนจังหวัด” ขึ้นตามภูมิภาคต่อมา ได้มีการประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29 กันยายน 2515 ซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทว่าด้วยการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินกำหนดให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปหนึ่งเมื่อสภา จังหวัดแปรสภาพมาเป็นสภาการปกครองท้องถิ่น จึงมีบทบาทและอำนาจหน้าที่เพิ่ม ขึ้นอย่างมากดังนั้นเพื่อประโยชน์ในการทำความเข้าใจอำนาจหน้าที่และบทบาทของ สภาจังหวัดจากอดีตจนถึงปัจจุบัน จึงขอแบ่งระยะวิวัฒนาการของสภาจังหวัดออกเป็น 2 ระยะ ดังนี้
1. ในอดีต (พ.ศ. 2476 – 2498)
นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2476 ที่ได้มีการจัดตั้งสภาจังหวัดขึ้น ตามพระราชบัญญัติระเบียบ เทศบาล พ.ศ. 2476 ซึ่งนับเป็นจัดกำเนิด และรากฐานของการพัฒนาที่ทำให้ให้มีหน่วยงานปกครองท้องถิ่นในรูปองค์การ บริหารส่วน จังหวัดขึ้น จนถึงปี พ.ศ. 2498 นั้น อาจกล่าวโดยสรุปถึงฐานะอำนาจหน้าที่ บทบาทของสภาจังหวัดได้ว่ามีลักษณะ ดังนี้ฐานะสภาจังหวัดในขณะนั้นก็ยังมิได้มีฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น และเป็นนิติบุคคลที่แยกต่างหากจากราชการ บริหารส่วนภูมิภาคตามกฎหมายเป็นเพียงองค์กรตัวแทนประชาชนรูปแบบหนึ่งที่ทำ หน้าที่ให้คำปรึกษา แนะนำแก่จังหวัดซึ่งพระราชบัญญัติ บริหารราชการแห่งพระราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2476 กำหนดให้จังหวัดเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาค อำนาจการบริหารงานในจังหวัดอยู่ภายใต้การดำเนินงาน ของคณะกรรมการจังหวัดซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานสภาจังหวัด จึงมีบทบาทเป็นเพียงที่ปรึกษาเกี่ยวกับกิจการของสภาจังหวัด แก่คณะกรรมการจังหวัดและคณะกรรมการจังหวัดไม่จำเป็นต้องปฏิบัติ ตามเสมอไป กระทั่งในปี พ.ศ. 2495 ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนแผ่นดินกำหนดให้ผู้ว่า ราชการจังหวัดสภาจังหวัด เปลี่ยนบทบาทจากสภาที่ปรึกษาของกรรมการจังหวัดมาเป็นสภาที่ปรึกษาของผู้ว่า ราชการจังหวัด สำหรับอำนาจหน้าที่ของสภาจังหวัดพระราชบัญญัติสภาจังหวัด พ.ศ. 2481 มาตรา 25 ได้กำหนดให้สภาจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
1. ตรวจและรายงานเรื่องงบประมาณที่ทางจังหวัดตั้งขึ้นและสอบสวนการคลังทางจังหวัดตามระเบียบซึ่งจะได้มีกฎกระทรวงกำหนดไว้
2. แบ่งสรรเงินทุนอุดหนุนของรัฐบาลระหว่างบรรดาเทศบาลในจังหวัด
3. เสนอข้อแนะนำและให้คำปรึกษาต่อคณะกรรมการจังหวัดในกิจการจังหวัด ดังต่อไปนี้
3.1 การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน
3.2 การประถมศึกษาและอาชีวศึกษา
3.3 การป้องกันโรค การบำบัดโรคการจัดตั้งและบำรุงสถานพยาบาล
3.4 การจัดให้มีและบำรุงทางบก ทางน้ำ
3.5 การกสิกรรมและการขนส่ง
3.6 การเก็บภาษีอากรโดยตรง ซึ่งจะเป็นรายได้ส่วนจังหวัด
3.7 การเปลี่ยนแปลงเขตหมู่บ้าน ตำบล อำเภอและเขตเทศบาล 4. ให้คำปรึกษาในกิจการคณะกรรมการจังหวัดร้องขอ
2. ในปี (พ.ศ. 2498 – 2540)
การจัดตั้งและการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดใน ปัจจุบันเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบราชการส่วน จังหวัดพ.ศ. 2498 ซึ่งกำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีฐานะเป็นนิติบุคคล และประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 ได้กำหนดให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปหนึ่งดัง นั้นองค์การบริหารส่วนจังหวัด จึงเป็นหน่วยราชการ บริหารส่วนท้องถิ่นที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และในพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวได้กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดไว้ เช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน การศึกษา การทำนุบำรุงศาสนาและการส่งเสริมวัฒนธรรม การสาธารณูปการ การป้องกันโรคการบำบัดโรคและการจัดตั้งและบำรุงสถานพยาบาล ฯลฯ เป็นต้น
นอกจากนี้องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังอาจทำกิจการซึ่ง อยู่นอกเขตเมื่อกิจการนั้นจำเป็นต้องทำและเป็นการเกี่ยวเนื่องกับกิจกรรมที่ ดำเนินตามอำนาจหน้าที่อยู่ภายในเขตของตนโดยได้รับความยินยอมจากสภาเทศบาลคณะ กรรมการสุขาภิบาล สภาจังหวัด หรือ สภาตำบลที่เกี่ยวข้องนั้นและได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แล้วด้วย
ปี (พ.ศ. 2540 – ปัจจุบัน)
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศในราชกิจจานุเบกษาเล่ม 114 ตอนที่ 62 กลงวันที่ 31 ตุลาคม 2540 โดยใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 พฤศจิกายน 2540 เป็นต้นมาพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นกฎหมายที่กล่าวถึงระเบียบวิธีการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นแทนที่องค์การบริหารส่วนบริหาร ส่วนจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 สำหรับเหตุผลของการ ใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้อาจพิจารณาได้จากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติซึ่งระบุ ว่า “โดยที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดที่จัดตั้งขึ้นตาม พระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัดพ.ศ. 2498 เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นที่รับผิดชอบในพื้นที่ทั้งจังหวัดที่อยู่นอกเขต สุขาภิบาล และเทศบาลเมื่อได้มีพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ในการนี้สมควรปรับปรุงบทบาทและ อำนาจหน้าที่ ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้สอดคล้องกันและปรับปรุงโครงสร้างขององค์การ บริหารส่วนจังหวัด ห้เหมาะสมยิ่งขึ้น”
นอกจากจะพิจารณาในเหตุผลของพระราชบัญญัติแล้วจากบันทึกการประชุมคณะ กรรมาธิการวิสามัญ สภาผู้แทนราษฎรซึ่งพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ……. ครั้งที่ 2 วันที่ 13 มีนาคม 2540 ที่ประชุมได้อภิปรายประเด็นวัตถุประสงค์ของการออกกฎหมายสรุปว่า
1. เพื่อจัดระบบบริหารให้มีประสิทธิภาพซึ่งปัจจุบันมีปัญหาด้านการบริหารการจัดการด้านพื้นที่และรายได้ช้ำซ้อน
2. เพื่อเป็นการปรับเปลี่ยนตามการเปลี่ยนแปลงของการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่ มีการเปลี่ยนแปลงทางด้านการขยายความเจริญเติบโตของแต่ละท้องถิ่น
3. เพื่อเป็นการถ่ายโอนอำนาจการปกครองส่วนภูมิภาคมาสู่ท้องถิ่นโดยให้องค์การ บริหารส่วนจังหวัดทำหน้าที่ในการประสานกับองค์กรปกครองท้องถิ่นการประสานกับ รัฐบาลและตัวแทนหน่วยงานของรัฐการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณที่เคยอยู่ใน ภูมิภาคไปอยู่ในองค์การบริหารส่วนจังหวัด
4. เพื่อเป็นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นให้มากยิ่งขึ้นโดยจะเพิ่มอิสระให้กับ องค์การบริหารส่วนจังหวัดมากขึ้นด้วย โดยการลดการกำกับดูแลจากส่วนกลางลง
การจัดตั้งและฐานะ
พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 กำหนดให้มีหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นรูปแบบ หนึ่งเรียกว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมีอยู่ในทุกจังหวัด ๆ ละ 1 แห่ง รวม 75 แห่งมีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีพื้นที่รับผิดชอบทั่วทั้งหวัดโดยทับซ้อนกับพื้นที่ของหน่วยการบริหาร ราชการ ส่วนท้องถิ่น อื่น คือ เทศบาล สุขาภิบาล และองค์การบริหารส่วนตำบลในจังหวัดนั้นความเป็นนิติบุคคลก่อให้เกิดความ สามารถในการทำนิติกรรมความเป็นหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นก่อให้เกิด อำนาจ หน้าที่และขอบเขตพื้นที่ในการใช้อำนาจ